Zgłoś uwagi

Jak przystąpić do badań SAS?

przebieg badań

Zakres badań SAS

Monitorowanie i analiza usług publicznych

Badania SAS

Opracowania

Grupy porównawcze w SAS

wg dochodów i ludnośći JST

Baza dobrych praktyk

Grupy wymiany doświadczeń

Zakres badań SAS

I. MONITOROWANIE USŁUG PUBLICZNYCH W MIASTACH

Monitoring usług publicznych w miastach jest pionierskim przedsięwzięciem ZMP realizowanym od roku 1999, początkowo ze wsparciem ekspercko-finansowym USAID, następnie przez wiele lat własnymi siłami i z własnych środków, a od połowy roku 2007 do 2010 roku ze wsparciem dotacji UKIE ze środków Norweskiego Mechanizmu Finansowego.

Większość danych pozyskiwana jest od miast poprzez wypełnienie kwestionariuszy ankietowych na stronie www.sas.zmp.poznan.pl (patrz moduł nr 1), a niektóre z nich pochodzą z BDR. Wyjątkowo w oświacie (począwszy od roku 2005) wykorzystywane są wyłącznie dane ze statystyki publicznej – z Systemu Informacji Oświatowej MEN.

Z przyczyn obiektywnych w danym roku (np. 2016) zbiera się dane za poprzedni rok sprawozdawczy, bo jedynie takie są dostępne. Np. większość danych miejskich jest dostępna dopiero w II kwartale a dane BDR za poprzedni rok w III kwartale. Taki rytm z konieczności wymusza pewne opóźnienie czasowe, ale nie ma możliwości przyśpieszenia tego procesu. Dane w SAS pojawiają się w na przełomie III i IV kwartału – za poprzedni rok i zanim są udostępnione na stronie są szczegółowo weryfikowane przez pracowników Działu Analityczno-Badawczego SAS w ZMP, którzy na bieżąco kontaktują się z osobami odpowiedzialnymi za dostarczanie danych w poszczególnych miastach.

Monitoringiem objętych jest aktualnie 7 sektorów usług w ramach w następującym podziale:

Usługi społeczne:

  • kultura (od 1999)
  • pomoc społeczna (od 1999)
  • oświata (w latach 1999-2004 w formie ankiet wypełnianych przez miasta, od 2005 w oparciu o dane Systemu Informacji Oświatowej MEN)

Usługi techniczne:

  • efektywność energetyczna (dane od 2006)
  • transport (drogownictwo, transport publiczny) (od 1999)
  • gospodarka komunalna (sektor wod-kan, odpady stałe) (dane od roku 2007)
  • komunalna gospodarka mieszkaniowa (dane od roku 2007)

Do chwili obecnej SAS jest jedynym systemem monitoringu jakości zarządzania (koszty i efekty) lokalnymi zadaniami publicznymi w krajach Europy Środkowej i Wschodniej.

Szerszy opis zakresu badań w każdym z wyżej wymienionych sektorów usług znajduje się poniżej.

 

Kultura – zakres badań

Kultura i ochrona dziedzictwa narodowego są zadaniami własnymi gmin. W ramach SAS badaniem objęto:

  1. biblioteki,
  2. centra kultury,
  3. muzea,
  4. teatry,
  5. instytucje muzyczne
  6. działalność wystawiennicza, a także
  7. dofinansowanie przedsięwzięć kulturalnych, stałe i projektowe, w tym zakres współpracy z sektorem pozarządowym w zakresie promocji, upowszechniania kultury i ochrony dziedzictwa.

Większość miast prowadzi biblioteki i centra kultury, oraz współpracuje z organizacjami pozarządowymi – dlatego dane o tych rodzajach działalności są dostępne dla wszystkich uczestniczących jednostek samorządu. Natomiast teatry, instytucje muzyczne lub wystawiennicze posiadają tylko niektóre miasta na prawach powiatu i inne większe miasta, dlatego analiza działalności tych instytucji dotyczy przede wszystkim grupy dużych miast.

SAS-Kultura pełni rolę Obserwatorium Sektora Kultury w miastach. Badania obejmują analizę warunków świadczenia usług kultury, ich dostępności dla mieszkańców oraz efektywności funkcjonowania instytucji w miastach. Kilkuletni ciąg porównywalnych wskaźników, ilustrujących funkcjonowanie kultury w miastach, umożliwia pokazanie zmian zachodzących w tej dziedzinie, zarówno od strony świadczenia usług, jak i ich odbioru przez mieszkańców. To unikatowy w Polsce zbiór danych, który wspomaga zarządzanie w dziedzinie kultury na poziomie lokalnym.

 

Pomoc społeczna – zakres działań

Pomoc społeczna w zakresie jaki jest realizowany w gminach jest zadaniem częściowo zleconym przez wojewodę, a częściowo zadaniem własnym. Analiza porównawcza zebranych danych nt. funkcjonowania pomocy społecznej opiera się na wykorzystaniu około stu wskaźników w czterech następujących, zbiorczych kategoriach:

  1. podstawowe rodzaje ryzyka socjalnego ( ubóstwo, bezrobocie, bezdomność, niepełno-sprawność, starość demograficzna w miastach i jej skutki, zaburzenia psychiczne, przemoc);
  2. zasoby miejskiego systemu pomocy społecznej (potencjał kadrowy, organizacyjny i finansowy);
  3. nakłady na świadczenia i usługi w pomocy społecznej ( wydatki w ramach zadań własnych, nakłady na świadczenia i usługi w placówkach stacjonarnych i realizowane w środowisku beneficjentów, nakłady na zasiłki, koszty jednostkowe różnych świadczeń );
  4. beneficjenci pomocy społecznej według udzielonych świadczeń.

Informacje oparte o dane Systemu Analiz Samorządowych budują raczej profile, niż portrety miejskiego systemu pomocy społecznej – te pierwsze stanowią ramę, która pozwala opisać kluczowe elementy samorządowego systemu wsparcia społecznego i zobaczyć w perspektywie porównawczej pozycję konkretnego miasta w otoczeniu innych uczestników badania, te drugie zaś są możliwe do wygenerowania przez lokalnych analityków w miastach i uzupełnione o wyniki pogłębionych badań wybranych aspektów polityki społecznej i pracy socjalnej oraz ocenę realizowanych programów socjalnych.

 

Oświata – zakres badań

Oświata i wychowanie dzieci i młodzieży jest zadaniem finansowanym poprzez subwencje oświatową oraz ze środków własnych. Aspekt wzrastającego udziału środków samorządów jest jednym z ważnych aspektów, które są przedmiotem analiz. Oświata przedszkolna jako zadanie własne jest finansowane wyłącznie ze środków własnych gmin.

Począwszy od 2005 roku zaprzestaliśmy ankietowania miast i dane do analiz pochodzą wyłącznie ze statystyki publicznej (90% z SIO, 10% z Ministerstwa Finansów i BDR) 34 wskaźniki zostały zebranych w 4 grupy dotyczące:

  1. aspektów organizacji szkół w ramach jednostki (średnie zasadnicze wskaźniki organizacji dla szkół poszczególnych typów w każdej jednostce - czyli liczba przeliczeniowych etatów nauczycielskich i etatów wsparcia na 100 uczniów, wskaźniki równomierności podziału środków na szkoły w jednostce samorządu, wg ilości etatów oraz wskaźniki elastyczności dla poszczególnych rodzajów szkół – służący do oceny względnej swobody określania wielkości oddziału)
  2. finansowania oświaty: udział wydatków na oświatę i wychowanie w budżecie i relacja tych wydatków do wielkości subwencji oświatowej
  3. wielkość (średnia liczba uczniów w szkole w jednostce samorządu, średnia wielkość oddziału w szkole , oraz współczynnik solaryzacji w jednostce samorządu – wg. rodzajów szkół
  4. przedszkola (bez specjalnych) – wskaźniki dotyczą: średnia liczba dzieci przedszkolu w jednostce samorządu, średnia wielkość oddziału w przedszkolu, oraz współczynnik skolaryzacji w przedszkolu w ramach jednostki samorządu , a także zasadniczy wskaźnik organizacji w przedszkolach.

 

Transport – zakres badań

Badanie SAS-transport obejmuje następujące zagadnienia:

  1. układ drogowy miasta (dane dotyczące m.in. długości dróg poszczególnych kategorii i powierzchni zajętej przez drogi i pasy drogowe, liczby skrzyżowań, wartości majątku drogowego, nakładów finansowych na utrzymanie, remonty i inwestycje układu drogowego);
  2. transport samochodowy (liczba pojazdów samochodowych, strefy płatnego parkowania)
  3. wypadki drogowe w mieście;
  4. zbiorowy transport pasażerski miasta (obejmuje komunalny autobusowy transport pasażerski, transport tramwajowy/trolejbusowy).

Badania Systemu Analiz Samorządowych w zakresie transportu prowadzone od 1999 roku stanowią próbę rejestrowania zmian wybranych podsystemów i elementów transportu miast. Prowadzą one do powstania zbioru danych, który dzięki swojemu zakresowi stanowi największą informację statystyczną o transporcie miejskim w kraju.

 

Gospodarka komunalna – zakres badań

Do podstawowych zadań własnych gminy należy zaspokojenie zbiorowych potrzeb mieszkańców gminy w zakresie wodociągów i zaopatrzenia w wodę, kanalizacji, usuwania i oczyszczania ścieków komunalnych, utrzymania czystości i porządku oraz urządzeń sanitarnych, wysypisk i unieszkodliwiania odpadów komunalnych. Poziom rozwoju oraz stan techniczny infrastruktury wodno-kanalizacyjnej oraz organizacja gospodarki odpadami w danej jednostce w istotny sposób wpływa na poziom życia jej mieszkańców. Na cele te jednostki samorządu gminnego i miasta na prawach powiatów wydały w roku 2006 blisko 7,7% wydatków gmin i 5,9% wydatków miast na prawach powiatu.

Uznając wagę tej sfery działalności samorządu oraz odpowiadając na zainteresowanie miast badaniem tego sektora usług od 2008 roku wprowadzono w ramach Systemu Analiz Samorządowych badanie tej dziedziny, które obejmuje następujące zagadnienia:

  1. zbiorowe zaopatrzenie w wodę,
  2. zbiorowe odprowadzanie ścieków,
  3. zagospodarowanie odpadów komunalnych.

Na podstawie danych zebranych z miast uczestniczących w badaniu zostaną obliczone następujące wskaźniki:

  1. Zbiorowe zaopatrzenie w wodę:
    1. dostępność fizyczna i cenowa usługi zbiorowego zaopatrzenia w wodę
    2. skuteczność – jakościowa i ilościowa ocena realizacji usługi zbiorowego zaopatrzenia w wodę
    3. efektywność kosztowa dostarczanej usługi zbiorowego zaopatrzenia w wodę
    4. przedsiębiorstwa świadczące usługę zbiorowego zaopatrzenia w wodę - uwarunkowania organizacyjno-własnościowe
  2. Zbiorowe odprowadzanie ścieków:
    1. dostępność fizyczna i cenowa usługi zbiorowego odprowadzania ścieków
    2. skuteczność – jakościowa i ilościowa ocena realizacji usługi zbiorowego
      odprowadzania ścieków
    3. efektywność kosztowa dostarczanej usługi zbiorowego odprowadzania ścieków
    4. przedsiębiorstwa świadczące usługę zbiorowego odprowadzania ścieków - uwarunkowania organizacyjno-własnościowe
  3. Zagospodarowanie odpadów
    1. dostępność fizyczna i cenowa usługi zagospodarowania odpadów
    2. skuteczność – jakościowa i ilościowa ocena realizacji usługi zagospodarowania
      odpadów
    3. przedsiębiorstwa świadczące usługę zagospodarowania odpadów – uwarunkowania organizacyjno-własnościowe

Komunalna gospodarka mieszkaniowa – zakres badań

Zaspokajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty należy do zadań własnych gminy. W szczególności zadania własne obejmują sprawy gospodarki nieruchomościami oraz gminnego budownictwa mieszkaniowego.

Związek Miast Polskich wychodząc naprzeciw oczekiwaniom miast rozszerzył bazę danych SAS w roku 2008 m.in. o sektor komunalnej gospodarki mieszkaniowej. Ankieta oraz wskaźniki zostały wstępnie przetestowane w trakcie I cyklu pracy Grupy Wymiany Doświadczeń w roku 2007/2008.

Wskaźniki obejmują swoim zakresem badanie usługi

  1. zaspokajania potrzeb mieszkaniowych członków wspólnoty samorządowej (8 wskaźników)
  2. zarządzanie mieszkaniowym zasobem gminy (20 wskaźników)

Wnioski z prac GWD wskazują m.in., że gminy napotykają na ograniczenia w efektywnym i racjonalnym zarządzaniu mieszkaniowymi zasobami. Wynikają one z obowiązującego prawa, braku wystarczających dostępnych źródeł finansowania poza budżetem gmin, oraz wieloletnimi zaniedbaniami w zakresie utrzymania zasobów mieszkaniowych. Gminy mają niedobór lokali mieszkalnych, który wynika z wysokich kosztów budowy a co za tym idzie z małej liczby mieszkań oddawanych do użytku. Jednocześnie systematycznie zmniejsza się mieszkaniowy zasób gmin poprzez wyburzanie lub wyłączanie z użytkowania budynków o złym stanie technicznym oraz sprzedaż lokali. Z drugiej strony liczba osób oczekujących na lokale mieszkalne i socjalne stale wzrasta.

Należy dążyć do poprawy warunków mieszkaniowych przez wdrożenie przemyślanej polityki czynszowej gmin. Obecnie uzyskiwane wpływy z najmu lokali nie rekompensują kosztów utrzymania zasobów, a tym samym ograniczają prowadzenie prac remontowych i konserwacyjnych. Wynika to m.in. z zaległości najemców z tytułu czynszu i innych opłat oraz wysokimi kosztami administracyjnymi.

Efektywność energetyczna

Poszerzenie badań SAS o nowy sektor dotyczący energetyki w miastach spowodowane zostało postulatami przedstawicieli miast, zgłoszonymi na Kongresach Miast w Bielsku-Białej 2008 oraz Gnieźnie 2009 i dużym zainteresowaniem tą tematyką w ostatnich latach. Ankieta w tym zakresie została opracowywana przez ekspertów i przedstawicieli miast, członków Grupy Wymiany Doświadczeń – efektywność energetyczna.

Wskaźniki obejmują swym zakresem

  1. wykorzystanie gazu, ciepła sieciowego i energii w gminie
  2. wskaźniki efektywności energetycznej w gminnych obiektach administracyjnych i dydaktycznych, komunikacji gminnej i oświetlenia ulic
  3. wskaźniki cenowe energii
  4. wskaźniki bezpieczeństwa energetycznego.

 

II. BADANIA W OPARCIU O STATYSTYKĘ PUBLICZNĄ

Od roku 2007 ZMP pracuje nad rozszerzeniem analiz SAS, tak aby wykorzystać dane istniejące już w statystyce publicznej (GUS, MF, MEN, inne) – przetwarzając je i prezentując w postaci możliwie najbardziej dostosowanej do celów zarządzania w jednostkach samorządu. Będą one przydatne np. przy opracowywaniu lub aktualizacji dokumentów strategicznych i operacyjnych samorządu i jego jednostek organizacyjnych, a także do przygotowywania części diagnostycznej studiów wykonalności do projektów finansowanych ze źródeł zewnętrznych, oraz do monitorowania rezultatów i oddziaływania własnych i zewnętrznie finansowanych programów rozwojowych.

Dla odróżnienia od badania sektorów usług te dodatkowe grupy danych nazwaliśmy – dziedzinami przekrojowymi. Są to:

  1. Demografia
  2. Finanse samorządowe
  3. Zrównoważony rozwój

Prezentując policzone wskaźniki na temat tych dziedzin przekrojowych chcemy udostępnić osobom zarządzającym w jednostkach samorządowych dodatkowe informacji o zjawiskach, które współkształtują warunki dostarczania usług i zapotrzebowanie na nie – jak demografia (m.in. ruchy ludnościowe i migracyjne, struktura wiekowa i ekonomiczna, oczekiwana dzietność, itd), oraz finanse samorządowe. W każdej z tych dziedzin dany samorząd będzie mógł porównać się do swojej grupy porównawczej (opis metodologii znajduje się z zbiorze GRUPY PORÓWANWCZE SAS) czyli grupy kilkudziesięciu samorządów na terenie kraju, które mają podobny charakter pod względem warunków realizacji zadań, liczby ludności oraz dochodów na 1 mieszkańca (szczegółowy opis metody na pierwszej stronie SAS).

 

Relacja między sektorami usług a dziedzinami przekrojowymi - w praktyce funkcjonowania jednostek samorządu

Świadczenie różnorodnych usług publicznych jest wkładem samorządu w rozwój społeczności lokalnej. Samorząd poprzez realizację swoich zdań (wszystkie one są usługami – np. przyjmowanie planów zagospodarowania, doprowadzanie dróg i wody, budowa i prowadzenie szkół i przedszkoli, przyjmowanie stawek podatków lokalnych, utrzymanie zieleni, itd.) tworzy warunki instytucjonalne dla rozwoju społecznego, gospodarczego i utrzymania równowagi środowiskowej. Oczywiście jest wiele innych czynników wpływających na rozwój i warunki życia mieszkańców (np. ogólna sytuacja gospodarcza, w tym globalizacja gospodarki i kultury, warunki środowiska naturalnego, czy sytuacja polityczna w kraju) ale te znajdują się poza kontrolą władz samorządowych, więc uznano, że nie ma możliwości aby SAS je dokumentował dla każdego samorządu oddzielnie. Poza tym dane nt. tych zjawisk zewnętrznych są publicznie dostępne. Ze względu na znaczenie oraz fakt dostępności danych zdecydowaliśmy się na przedstawienie danych nt demografii oraz finansów samorządowych.

Efektem końcowym życia wspólnoty samorządowej jest aktualny stan jej rozwoju w wymiarze społecznym, gospodarczym lub środowiskowym. Sumuje on wysiłki władz samorządowych oraz ich mieszkańców, podmiotów gospodarczych i wspomniane wcześniej wpływy zewnętrzne. Na wyniki rozwoju jednostki samorządu wpływ mają także fundusze strukturalne Unii Europejskiej i inwestycje prywatne dokonywane na terenie jednostki samorządu lub w jej pobliżu. Z sumy tych wyników mieszkańcy rozliczają władze samorządowe, dlatego wiedza o szczegółowych parametrach rozwoju w tych wymiarach ma tak istotne znaczenie. Przyjęliśmy, że właściwą miarą w tym zakresie będzie zestaw wskaźników zrównoważonego rozwoju (szerszy opis wskaźników znajduje się w zbiorze BADANIA SAS - OPRACOWANIA )

Końcową miarą rozwoju jednostki samorządu jest wzrastająca Jakość Życia mieszkańców. Należy ją mierzyć łącznie dwoma typami wskaźników:

  1. danymi obiektywnymi , które pokrywają się z powyższym zestawem wskaźników zrównoważonego rozwoju, oraz
  2. danymi subiektywnymi – pochodzącymi z badań opinii mieszkańców (przykładowy kwestionariusz badań ankietowych – patrz Moduł nr 6 na pierwszej stronie SAS – BADANIA ANKIETOWE MIESZKAŃCÓW).

Opisana relacja wynikania i wpływu pomiędzy tymi typami zjawisk i ich miarami w postaci wskaźników – przedstawiona jest na poniższym diagramie